Республики пытались уйти из-под давления центра

Работа над главным документом республики — Конституцией — была непростой хотя бы по той причине, что обстановка в обществе в те «лихие девяностые», как их принято называть, была накаленной и даже взрывоопасной. О том, в каких условиях приходилось трудиться и отстаивать интересы республики, удалось ли отвоевать у федерального центра хотя бы крупицы самостоятельности, и о многом другом рассказывают те, кто принимал непосредственное участие в работе над Конституцией Башкортостана, — депутаты Зуфар Еникеев и Михаил Бугера.

— Какие настроения владели умами людей двадцать лет назад, на каком фоне шла работа над главным документом республики?

Зуфар ЕНИКЕЕВ — председатель комитета Госсобрания республики по государственному строительству, правопорядку и судебным вопросам, депутат Верховного совета БССР двенадцатого созыва, ответственный секретарь Конституционной комиссии Башкирской ССР:

---

— Прежде всего необходимо отметить, что в тот перестроечный период, т. е. 90-е годы, впервые в истории страны прошли демократические выборы в Верховный совет нашей республики, тогда она называлась Башкирской Автономной Советской Социалистической Республикой. Наряду с представителями правящей Коммунистической партии тогда на выборах на альтернативной основе стали депутатами республиканского парламента такие пассионарные, неравнодушные к судьбе страны беспартийные молодые ученые, как Рустэм Хамитов, мой собеседник Михаил Бугера, Марат Магадеев. Более того, мы возглавляли, опять же из числа 280 депутатов, постоянные комитеты и одновременно являлись членами Президиума Верховного совета БАССР. По форме правления у нас была парламентская республика. Президиум выполнял функции нынешнего президента. Вполне естественно, все включились в работу над проектом новой Конституции, курируя свои направления: Рустэм Хамитов, например, возглавил блок по вопросам природопользования и экологии, Михаил Бугера — финансов и бюджета.

Работа над Конституцией шла на фоне развала Советского Союза. В результате павловской реформы люди остались без накоплений, озлобленность населения усиливалась из-за опасений, что развалится и Российская Федерация. В то время готовился Федеративный договор, который был подписан 31 марта 1992 года. Он вошел в состав Конституции РФ и признавал суверенитет республик. Это дало надежду, что автономия нашей республики сможет обладать более реальными полномочиями по решению социально-экономических проблем, чем бывшие союзные республики. Мы отлично понимали, почему Союз развалился: все полномочия были сосредоточены на федеральном уровне. Помнится, министр культуры Грузии Георгий Буачидзе писал: «Чтобы ввести в штат уборщицу, нужно было запрашивать разрешение союзного министерства». Все было крайне зацентрализованно, и это стало одной из причин развала Союза ССР.

Михаил БУГЕРА — заместитель председателя комитета Госсобрания республики по бюджетной, налоговой, инвестиционной политике и территориальному развитию:

---

— В Башкирии в 1993 году особой митинговой активности не было — ее пик пришелся на весну 1992 года, когда готовилось подписание Федеративного договора, и не всем были понятны смысл политических процессов и позиция, которую занимало руководство республики. Тем не менее в 1993 году фон был еще напряженный: в экономике шел процесс бурного реформирования, из федерального центра потоком поступали радикальные указы президента — они противоречили законам, которые принимал Верховный совет России. В кризисе была социальная сфера, накапливались неплатежи между предприятиями и задолженность по зарплате, многие слои населения испытывали спад уровня жизни. Очень нервировала борьба между политическими силами в Москве. Но в целом обстановка в республике была более спокойной, чем в других субъектах Российской Федерации — благодаря тем действиям, что предпринимались на основе Декларации о суверенитете, прежде всего в части сохранения хоть каких-то рычагов государственного контроля.

— Что депутаты хотели заложить в Конституцию Башкортостана, от чего отталкивались при ее создании?

Михаил БУГЕРА:

— Мы брали за основу Конституцию Российской Федерации, поскольку Башкортостан — один из субъектов РФ, и наша Конституция не могла отличаться коренным образом. Это была первая отправная точка. Вторая отправная точка — то, что мы разрабатывали текст Конституции на основе Декларации о суверенитете Башкортостана, которая была принята 11 октября 1990 года. И третий момент — учет особенностей, которые отличали нашу республику от других субъектов страны.

Зуфар ЕНИКЕЕВ:

— Работа шла одновременно и над Конституцией РБ, и над Конституцией РФ. Они были приняты с разницей в 12 дней: российская — 12 декабря, наша — 24 декабря. Конечно, при создании Конституции мы отталкивались от Конституции РФ, но изучали также опыт США, Германии и других стран. Конституция США отличается стабильностью, ее общегосударственная основа неизменна, начиная с XVIII века. Но мало кто обращает внимание на то, что основной упор у них идет на конституции субъектов. Суверенитет штата (штат — «state» с английского переводится как «государство») первичен, нежели суверенитет Федерации, у каждого своя юрисдикция. И конституции штатов находятся в постоянном движении. Там и муниципалитеты обладают широкими полномочиями.

Детально изучив государственное устройство, т. е. Конституции этих стран и их субъектов, я пришел к выводу, что они подошли к разработке своих Конституций сугубо с практической стороны, т. е. с точки зрения выгоды. На федеральном уровне оставили только те вопросы, которые не могут быть решены на уровне субъектов: освоение космоса, борьба со СПИДом, оборона, внешняя политика и т. д. Все остальное — решают штаты в США, земли — в Германии (между прочим, Саксония, с которой мы имеем договорные отношения, называется Свободное Государство Саксония). Более того, львиная доля вопросов — в ведении муниципалитетов. Соответственно и распределение налоговых поступлений. Также поступают такие развитые европейские унитарные государства, как Франция, Испания, Италия и другие. При этом никакой политизации и нагнетания истерии, что кто-то выходит из состава государства…

Мы пытались применить у себя эту идею, когда основной упор в правовом регулировании направлен на уровни субъектов Федерации. Когда регионы хорошо развиваются, развивается вся страна. Для этого они должны обладать достаточными полномочиями для решения социально-экономических проблем и, конечно, финансовыми возможностями. Вот это мы и хотели сделать.

— Как Конституция показала себя спустя десятилетия: это рабочий документ или скорее протокол о намерениях?

Зуфар ЕНИКЕЕВ:

— Конституция обладает высшей юридической силой по отношению ко всем остальным законам, и они должны соответствовать Конституции. Одним словом, Конституция — основание, стержень и одновременно источник развития всей правовой системы. Таким образом, Конституция занимает верховенствующее положение в правовой системе страны. А это означает, что ее положения являются первичными, то есть все принимаемые нормативно-правовые акты (законы, нормативные указы президента, правовые акты правительства и органов местного самоуправления) должны соответствовать Конституции. В то же время, говоря о верховенстве Конституции страны, необходимо иметь в виду, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры являются составной частью правовой системы, то есть имеют прямое действие в стране.
Конституции демократических правовых государств (к таковым относится и Республика Башкортостан) являются законом прямого действия. Как правило, этот принцип особо выделяется в отношении прав и свобод человека и гражданина. Так, статья 18 Конституции Республики Башкортостан гласит, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность органов государственной власти Республики Башкортостан, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Михаил БУГЕРА:

— Конституция — это документ, который в одной своей части носит декларативный характер, поскольку декларирует определенные принципы и постулаты. Они нуждаются в дальнейшей детализации в форме законов. Но есть в Конституции и такие разделы, которые работают непосредственно: это статьи, которые прописывают полномочия органов власти — они уже в Конституции очень подробно прописаны. И в этой части Конституция выступает непосредственно как рабочий документ, но все равно нуждается в подробной детализации. Поэтому после принятия Конституции в декабре 1993 года органы власти Башкортостана — сначала Верховный совет, затем Госсобрание, президент, правительство активно работали над тем, чтобы в последующих законах прописать более детально и реализовать те принципы, которые были заложены во всех разделах Конституции. Конституция — это живой рабочий документ, который служит платформой для каждодневной деятельности.

— Что вам особенно запомнилось при работе над Конституцией?

Михаил БУГЕРА:

— В июне 1993 года мне довелось быть участником конституционного совещания в Москве. К тому времени уже довольно долго работала конституционная комиссия, созданная еще Съездом народных депутатов РФ, секретарем которой был Олег Румянцев, но ее работа не удовлетворяла президента Ельцина, и он своим распоряжением создал при себе конституционное совещание. Практически весь июнь чуть ли не ежедневно я ходил в Кремль: состоял в группе представителей субъектов РФ, мы занимались согласованием статей, которые касались федеративного устройства, полномочий федерального центра и совместного ведения. Были бурные дискуссии. Неприятно поразило то, как представители областей боялись расширить свои полномочия и брать на себя ответственность, — представители республик вели себя намного смелее. Запомнилось, как ближе к середине июля собрали руководителей субъектов РФ для так называемого парафирования проекта Конституции, который был выработан конституционным совещанием. Председательствовал Ельцин, и представители многих республик не поставили своих подписей, так как объем полномочий был прописан меньший, чем республики уже осуществляли на деле, причем осуществляли эффективно. И ряд областей также не поставили свои подписи, но по другой причине: областные советы состояли из представителей левых политических сил, и они были недовольны тем, что в социальной части Конституции отсутствовали достаточные гарантии прав граждан. В конце октября 1993 года, уже после расстрела Белого дома, роспуска Верховного совета РФ и многих областных советов вновь собрали нашу группу, чтобы получить одобрение проекта, над которым к тому времени еще поработали, но уже в закрытом режиме: еще более умалили полномочия, произошел сильный крен в сторону президентской власти, тотальное перераспределение полномочий. Я выступил с критикой федеративного раздела, а представитель Самарской области раскритиковал раздел, устанавливающий соотношение между ветвями власти. Но наши выступления прозвучали в пустоту. Был молчаливый «одобрямс», наверное, страшновато было высказываться после событий октября. Затем был референдум, в котором в целом по РФ приняли участие всего 54 процента избирателей, и из них «за» проголосовали только 58 процентов. В 17 субъектах РФ, в том числе в Башкортостане, проект Конституции и вовсе не набрал 50 процентов. В Татарстане же явка была менее 14 процентов. Тем не менее по принятой таким образом российской Конституции живем уже 20 лет. А в Башкортостане мы сейчас имеем не ту Конституцию, которая была принята 24 декабря 1993 года. В первой половине 2000 годов произошли очень существенные правки, многие положения под давлением федерального центра были исключены, изменены. Теперь любой федеральный закон имеет верховенство над конституциями республик.

Зуфар ЕНИКЕЕВ:

— Когда создавалась Конституция РБ, огромный интерес проявляли к этому СМИ США, Франции, Японии и других стран. Наши интервью были опубликованы в «Нью-Йорк таймс», «Вашингтон пост», агентствами Рейтер, Итар-ТАСС. При принятии Конституции 24 декабря 1993 года в ее текст депутатами Верховного Совета было внесено 59 поправок. По каждой из них были дискуссии и голосование. 31 из них была отклонена, остальные приняты. К работе над Конституцией мы привлекли также видных ученых из Екатеринбурга, Москвы, так что этот документ — труд депутатского корпуса и целого научного сообщества.